十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的決定，決定自2020年1月1日起施行。伴隨著新土地管理法的到來，集體用地的入市，鄉(xiāng)村旅游產業(yè)迎來哪些機遇？
七大突破值得關注
新《土地管理法》堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度，在充分總結農村土地制度改革試點成功經驗的基礎上，做出了多項重大突破：
（一）破除集體經營性建設用地進入市場的法律障礙
原來的《土地管理法》除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產兼并外，禁止農村集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地，只有將集體建設用地征收為國有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個人使用。
這一規(guī)定使集體建設用地的價值不能顯化，導致農村土地資源配置效率低下，農民的土地財產權益受到侵蝕。在城鄉(xiāng)結合部，大量的集體建設用地違法進入市場，嚴重挑戰(zhàn)法律的權威。
在33個試點地區(qū)，集體建設用地入市制度改革受到農村集體經濟組織和廣大農民的廣泛歡迎。新《土地管理法》刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經營性建設用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。
同時，使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。這一規(guī)定是重大的制度突破，它結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙，是新《土地管理法》最大的亮點。
（二）改革土地征收制度
隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進，征地規(guī)模不斷擴大，因征地引發(fā)的社會矛盾凸顯。33個試點地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善多元保障機制等方面開展了多項制度性的探索。新《土地管理法》在總結試點經驗的基礎上，在改革土地征收制度方面做出了多項重大突破：
一是對土地征收的公共利益范圍進行明確界定。憲法規(guī)定：國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或者征用并給予補償。但原法沒有對土地征收的“公共利益”范圍進行明確界定，加之集體建設用地不能直接進入市場，使土地征收成為各項建設使用土地的唯一渠道，導致征地規(guī)模不斷擴大，被征地農民的合法權益和長遠生計得不到有效的保障，影響社會穩(wěn)定。
新《土地管理法》增加第45條，首次對土地征收的公共利益進行界定，采取列舉方式明確：因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發(fā)建設等六種情形，確需征收的，可以依法實施征收。這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權。
二是明確征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。原來的《土地管理法》按照被征收土地的原用途給予補償，按照年產值倍數法確定土地補償費和安置補助費，補償標準偏低，補償機制不健全。
新《土地管理法》首次將2004年國務院28號文件提出的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規(guī)定，并以區(qū)片綜合地價取代原來的年產值倍數法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加農村村民住宅補償費用和將被征地農民社會保障費用的規(guī)定，從法律上為被征地農民構建更加完善的保障機制。
三是改革土地征收程序。將原來的征地批后公告改為征地批前公告，多數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當召開聽證會修改，進一步落實被征地的農村集體經濟組織和農民在整個征地過程的知情權、參與權和監(jiān)督權。倡導和諧征地，征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議。
（三）完善農村宅基地制度
農村宅基地是農民安身立命之本。長期以來，宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉的法律規(guī)定，導致農村宅基地大量閑置浪費，農民宅基地的用益物權難落實。
33個試點地區(qū)在自愿有償退出宅基地、宅基地有償使用、下放宅基地審批權限等方面進行了積極探索。
新《土地管理法》完善了農村宅基地制度，在原來一戶一宅的基礎上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農民意愿的基礎上可以采取措施保障農村村民實現戶有所居。這是對一戶一宅制度的重大補充和完善。
考慮到農民變成城市居民真正完成城市化是一個漫長的歷史過程，新《土地管理法》規(guī)定：國家允許進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，這一規(guī)定意味著地方政府不得違背農民意愿強迫農民退出宅基地。
同時，在總結試點經驗的基礎上，新《土地管理法》下放宅基地審批權限，明確農村村民住宅建設由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。
（四）為“多規(guī)合一”改革預留法律空間
建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，實現“多規(guī)合一”是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署。隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代。
考慮到“多規(guī)合一”改革正在推進中，新《土地管理法》為改革預留了法律空間，增加第18條，規(guī)定：國家建立國土空間規(guī)劃體系。經依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設活動的基本依據。
為了解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，新《土地管理法》還明確：已經編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和和城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時在附則中增加規(guī)定：編制國土空間規(guī)劃前，經依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。
（五）將基本農田提升為永久基本農田
實行最嚴格的耕地保護制度，確保國家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。為了提升全社會對基本農田永久保護的意識，新《土地管理法》將基本農田提升為永久基本農田，增加第35條明確：永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。
永久基本農田必須落實到地塊，納入數據庫嚴格管理。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區(qū)域內耕地的80%以上，具體比例由國務院根據各省、自治區(qū)、直轄市耕地實際情況確定。
（六）合理劃分中央和地方土地審批權限
原來的《土地管理法》對新增建設用地規(guī)定了從嚴從緊的審批制度，旨在通過復雜的審批制度引導地方政府利用存量建設用地。長期以來，地方對建設用地審批層級高、時限長、程序復雜等問題反映強烈。
新《土地管理法》適應放管服改革的要求，對中央和地方的土地審批權限進行了調整，按照是否占用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限。今后，國務院只審批涉及永久基本農田的農用地轉用，其他的由國務院授權省級政府審批。同時，按照誰審批誰負責的原則，取消省級征地批準報國務院備案的規(guī)定。
（七）土地督察制度正式入法
為了有效解決土地管理中存在的地方政府違法高發(fā)多發(fā)的問題，2006年國務院決定實施國家土地督察制度，對省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進行督察。
土地督察制度實施以來，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發(fā)揮了重要作用。在充分總結國家土地督察制度實施成效的基礎上，新《土地管理法》在總則中增加第五條，對土地督察制度作出規(guī)定：國務院授權的機構對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。以此為標志，國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度。
鄉(xiāng)村旅游迎發(fā)展機遇
國家重視旅游用地問題，出臺保障政策
自2009年以來，國務院先后出臺的多個促進旅游業(yè)發(fā)展的政策意見中都做出了用地保障的政策引導——
《國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)〔2009〕41號）首次提出旅游用地供給保障途徑；
《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）將“優(yōu)化土地利用政策”作為單獨的政策條款；
《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕62號）提出“落實差別化旅游業(yè)用地用海用島政策”
2015年11月，原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、原國家旅游局聯合出臺專門的旅游發(fā)展用地保障的政策文件——
《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號），該文件對旅游業(yè)發(fā)展用地供給、旅游新業(yè)態(tài)用地政策、旅游業(yè)用地服務監(jiān)管做出了系統(tǒng)的規(guī)定，是我國當前指導旅游業(yè)用地政策創(chuàng)新的基礎性文件，該文件還對鄉(xiāng)村旅游用地做出了規(guī)范指導。
除此之外，在我國新發(fā)展理念的引導下，國家的農村發(fā)展政策也對鄉(xiāng)村旅游用地進行引導——
2015年國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的指導意見》對社會資本投資觀光和休閑度假旅游的用地置換進行鼓勵。
2017年12月，原國土資源部、國家發(fā)改委聯合下發(fā)的《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革做好農村產業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》鼓勵盤活存量建設用地，支持發(fā)展休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農村二、三產業(yè)。
另外，一些非旅游部門的發(fā)展政策文件也在用地方面引導和支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展——
2017年5月原農業(yè)部辦公廳發(fā)布的《農業(yè)部辦公廳關于推動落實休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》(農辦加〔2017〕15號)就在用地政策上作出明確規(guī)定，要支持有條件的地方通過盤活農村閑置資產資源發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。由此形成了國家層面多部門協同的旅游用地政策支持態(tài)勢。
地方積極響應國家號召，不斷探索創(chuàng)新
如成都、秦皇島、舟山、張家界、桂林等旅游業(yè)用地綜合改革試點。
如浙江湖州探索實施“點狀供地模式”，松陽探索多種組合模式流轉土地的創(chuàng)新供應方式，取得了建設用地供給上的重大突破；
安徽省政府辦公廳出臺《支持利用空閑農房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的意見》，鼓勵各地利用空閑農房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，增加農民財產性收入。
2019年1月，廣東省自然資源廳、廣東省農業(yè)農村廳印發(fā)了《關于貫徹落實省委省政府工作部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略若干用地政策措施（試行）》的通知。措施中提出“加大鄉(xiāng)村旅游業(yè)用地支持力度”。該措施從優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游用地，鼓勵“點狀”供地模式，簡化休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目用地報審手續(xù)，擴大零散休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游建設項目用地規(guī)模，鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結合方式提供鄉(xiāng)村旅游項目建設用地，鼓勵部分廢棄建筑物或構筑物用地優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村旅游等6個方面加大對鄉(xiāng)村旅游的支持力度。該措施明確指出，鼓勵各地探索以“點狀”供地模式支持休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目發(fā)展，推動全域旅游發(fā)展，提升旅游發(fā)展質量和效益。對于農村廁所等零散休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游建設項目，允許各地按規(guī)定辦理預留城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模使用。戶外廁所、倒塌房屋等騰退的建筑物或構筑物用地優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村旅游等用地需求。
旅游用地功能復合與方式多樣
隨著旅游產業(yè)邊界的不斷擴大，產業(yè)形態(tài)的不斷創(chuàng)新，旅游用地功能復合性、方式多樣性也越發(fā)明顯。
從用地類型來看，鄉(xiāng)村旅游用地涉及建設用地、農用地和未利用地三大類土地，具有用地類型的廣泛性；
從用地屬性來看，既有經營性用地，也有公益性用地，還有半公益性用地，具有用地屬性的全面性；
從經營主體來看，既有各級政府，又有集體、個人、市場企業(yè)，具有用地主體多樣性；
從供地方式來看，旅游用地可以通過國家土地的劃撥、出讓、出租、入股，又可以通過集體土地的承包、租賃、自營等多種方式來供應，具有供地方式的多樣性；
從用地功能來看，旅游用地主要是以滿足游客的旅游休閑服務需求為主，具有用地功能的服務性；
從用地需求來看，旅游用地要滿足“吃住行游購娛”等基本消費需求和不斷發(fā)展的新消費需求，具有用地需求的多樣性；
從旅游發(fā)展的階段來看，從觀光旅游到休閑度假旅游，鄉(xiāng)村旅游用地也由以生態(tài)景觀用地為主逐漸向以旅游建設用地為主轉變，具有用地需求的動態(tài)性；
從開發(fā)形式來看，主要有鄉(xiāng)村景區(qū)、民族村寨、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、農業(yè)產業(yè)園、度假村、民宿、休閑農莊等。
對于農村發(fā)展，要繼續(xù)堅持底線思維。本次新《土地管理法》允許農村集體經營性建設用地直接入市，或將為日后鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃開發(fā)提供更為充足的用地；一旦供給充足，鄉(xiāng)村旅游建設開發(fā)的獲地成本或將相應降低，進而促進休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的大發(fā)展，培育一批美麗休閑鄉(xiāng)村。
（來源：旅旅游產業(yè)觀察）